Новый исторический вестник

2007
№16(2)

ПОДПИСАТЬСЯ КУПИТЬ НАПЕЧАТАТЬСЯ РЕДКОЛЛЕГИЯ EDITORIAL BOARD НОВОСТИ ФОРУМ ИЗДАТЬ МОНОГРАФИЮ
 №1
 №2
2000
 №3
 №4
 №5
2001
 №6
 №7
 №8
2002
 №9
2003
 №10
 №11
2004
 №12
 №13
2005
 №14
2006
 №15
 №16
2007
 №17
2008
 №18
 №19
2009
 №20
 
 №21
 
 №22
 
 №23
2010
 №24
 
 №25
 
 №26
 
 №27
2011
 №28
 
 №29
 
 №30
 
 №31
2012
 №32
 
 №33
 
 №34
 
 №35
2013
 №36
 №37
 №38
 №39
2014
 №40
 
 №41
 
 №42
 
 №43
2015
 №44
 №45
 №46
 №47
2016
 №48
 №49
 №50
СОДЕРЖАНИЕ
  ЖУРНАЛ РОССИЙСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО ГУМАНИТАРНОГО УНИВЕРСИТЕТА

О.С. Еремина

Архипова Т.Г., Малышева Е.П. Современная организация государственных учреждений России: Учебник.
М.: Изд. центр РГГУ, 2006. – 605 с.

НОВОЕ СЛОВО В ИСТОРИОГРАФИИ СОВРЕМЕННОЙ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ

Писать о современных процессах историку всегда трудно. Необходимо время, чтобы осмыслить происходящее, выстроить беспорядочно мелькающие события в единую стройную систему и дать им оценку, установить причинно-следственные связи. Свой подход к трактовке фактов диктует и политическая конъюнктура времени. Поэтому не случайно, что в настоящее время при всем обилии работ, посвященных проблемам современной российской государственности, лишь в немногих присутствует исторический подход и рассматривается становление российских институтов в динамике, учитывая внешние и внутренние факторы, влияющие на этот процесс.

В этой связи стоит обратить внимание на учебник Т.Г. Архиповой и Е.П. Малышевой "Современная организация государственных учреждений России". Эта книга, несмотря на учебный характер, представляет собой целостное научное исследование, в котором авторы попытались представить объективную картину становления и развития государственного аппарата современной России. При этом, давая свою оценку тем или иным событиям, они оставляют читателю возможность самостоятельно на основании приведенных в работе материалов сделать собственные выводы и заключения.

Такой подход к учебным изданиям уже давно сложился на кафедре истории государственных учреждений и общественных организаций Историко-архивного института РГГУ, где работают авторы. Именно на этой кафедре в свое время были написаны бестселлеры учебной литературы, выдержавшие не одно переиздание - учебник основателя научной школы Николая Петровича Ерошкина "История государственных учреждений дореволюционной России" и учебник крупнейшего специалиста в области советского государственного аппарата Татьяны Петровны Коржихиной "Советское государство и его учреждения: ноябрь 1917 - декабрь 1991 г.".

Учебник охватывает в основном период с начала 1990-х гг. по 2006 г. Таким образом, он посвящен следующему хронологическому периоду развития государственного аппарата и является логическим продолжением и развитием традиций этой уникальной кафедры.

О современной российской государственности написано немало работ. Особенно возрос интерес к этой проблеме начиная с середины 1990-х гг., когда во всеуслышание заговорили о необходимости модернизации государственных институтов, только что сформировавшихся, но уже демонстрирующих свою неэффективность по ряду параметров.

В настоящее время можно говорить о нескольких направлениях в историографии современного государственного аппарата России.

Первую группу исследований представляют так называемые комплексные работы, посвященные изучению политических процессов в Российской Федерации. Именно в их контексте рассматриваются отдельные фрагменты организации и деятельности органов государственной власти. Так известный российский историк В.В. Согрин в работе "Политическая история современной России, 1985 - 2001: от Горбачева до Путина" (М., 2001), анализируя общественно-политические преобразования в государстве, затрагивает отдельные аспекты института президентства, формирования Государственной Думы, деятельности российского правительства. В контексте развития взаимоотношений власти и общества к структуре государственной власти обращается З.М. Зотова в монографии "Власть и общество: проблемы взаимодействия" (М., 2001).

Работ, посвященных в целом государственному аппарату современной России, немного, и лишь в некоторых предлагается исторический ракурс изучения проблемы. Обычно они посвящены становлению и развитию российской государственности, как монографии Ю.К. Краснова "Российская государственность: эволюция институтов власти и проблемы их модернизации" (М., 2001) и Т.Г. Архиповой "Государственность современной России" (М., 2003). Другие исследования, напротив, сориентированы на изучение проблем теории и практики государственного управления, как монография В.И. Лукьяненко "Государственный аппарат России: проблемы организации, управления, контроля" (М., 2004). Ряд работ посвящен механизму разделения властей, его становлению и осуществлению в Российской Федерации, а также анализу правового статуса органов государственной власти, как исследование В.С. Шевцова "Разделение властей в Российской Федерации" (М., 2004).

Общим для такого рода работ является то, что авторы изучают внешнюю сторону организации и деятельности государственного аппарата, оставляя в стороне такие важные аспекты как его организационное обеспечение и механизм принятия решений. Не в полной мере отражена динамика структурных и функциональных изменений органов власти.

Из работ, посвященных отдельным звеньям государственного аппарата, конкретным органам власти, выделяются исследования института президентства. В одних анализируются конституционно-правовой статус российского президента и его место в государственном аппарате, например книга С.В. Мордковича "Институт президентства в Российской Федерации (конституционно-правовой характер)" (Челябинск, 2003). В других рассматриваются отдельные полномочиям президента и механизм их реализации, его взаимодействию с конкретными органами государственной власти. Как правило, авторами таких работ являются юристы, которые анализируют соответствующие статьи российской конституции и толкуют ее положения. Лишь в немногих работах можно встретить изучение эволюции правового статуса и положения президента России, как монография Л.А. Окунькова "Президент Российской Федерации: Конституция и политическая практика" (М., 1996).

Большинство работ об органах исполнительной власти носит теоретико-правовой характер, как, например, книга А.И. Бобылева, Н.Г. Горшковой и В.И. Ивакина "Исполнительная власть в России: теория и практика ее осуществления" (М., 2003) и монография В.А. Зимина "Исполнительная власть в Российской Федерации" (Самара, 2005). В контексте конституционного и административного права в них рассматриваются механизм осуществления исполнительной власти, процессуальные вопросы ее деятельности и ответственности. Небольшое количество работ посвящено изучению становления исполнительной власти и ее взаимодействию с другими ветвями власти, как, например, монография А.С. Автономова "Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития" (М., 2004). Практически во всех работах исполнительная власть рассматривается как некая совокупность органов, а изучению ее отдельных институтов уделено недостаточно внимания. При этом практически отсутствует исторический подход.

Самостоятельную группу представляют работы в области государственного управления. В них анализируется механизм его осуществления в различных областях, анализируются экономические и иные показатели работы государственных структур, как, например, в монографии И.А. Николаева "Сколько стоит Россия" (М., 2004). Однако предметом изучения данных работ не является организация и функционирование самих органов власти.

Сделаны первые шаги в изучении правительства Российской Федерации. В книге "Правительство Российской Федерации" (М., 2005) освещается история становления и развития этого института, исследуется его место в системе государственной власти, анализируются его функции и роль в осуществлении исполнительной власти, анализируется правовое положение его членов и полномочия правительства в различных сферах. Правда, остались без внимания причины и направления реорганизаций подразделений аппарата правительства, иных правительственных структур. Авторы, будучи юристами, основное внимание сосредоточили на анализе действующих нормативно-правовых актов.

Естественно, что проведение в стране административной реформы обусловило появление исследовательского интереса к этой проблематике. Сразу наметился основной ракурс изучения реформы: определение ее этапов, анализ альтернативных проектов. Помимо статей и тематических сборников уже явились работы, обобщающие опыт проведения административных реформ в России на протяжении различных исторических периодов, в том числе и на современном этапе. Например, "Административные реформы в России: история и современность" (М., 2006).

Существенная особенность изучения административной реформы в России заключается в том, что основное внимание исследователей приковано к процессу разработки реформы, толкования ее содержания, а в последний год (после принятия концепции административной реформы в Российской Федерации на период 2006 - 2008 гг.) еще и обоснованию направлений ее дальнейшего развития. На этом фоне остаются практически не проанализированные с критической точки зрения сама пореформенная организация органов исполнительной власти и эффективность ее функционирования, то есть тот ракурс проблемы, который дает возможность ответить на вопрос о результате реформы, трудностях ее осуществления и причинах неудачи отдельных ее положений.

В целом сложившаяся к настоящему времени историография государственного аппарата современной России имеет ряд особенностей. Во-первых, большинство работ носит "оперативный" характер. Их проблематика, как правило, определяется актуальностью того или иного направления государственной политики. Это определяет еще одну характерную черту: исследования чаще всего представлены небольшими работами (статьями), публикуемыми в различных периодических изданиях, тематических сборниках и материалах конференций. Еще одна особенность, которую нельзя не отметить и которая влияет как на изучение государственного аппарата, так и современной российской государственности в целом. Среди исследователей - представители различных отраслей науки: социологи, политологи, юристы, экономисты, историки. С одной стороны, это подчеркивает междисциплинарный характер проблемы, а с другой - свидетельствует о различных ракурсах научных исследований и не может не сказаться на степени ее разработки.

Рецензируемая книга Т.Г. Архиповой и Е.П. Малышевой ярко выделяется на фоне обрисованной нами в общих чертах историографической ситуации.

Прежде всего, ее отличает системный подход. Он выражается, во-первых, в том, что авторы рассматривают все органы государственной власти современной России во взаимодействии друг с другом. Более того, впервые в научной литературе проведен анализ организационных форм обеспечения такого взаимодействия и их эволюции. Весьма интересны и показательны поиски наиболее оптимальной модели представительства правительства Российской Федерации в палатах парламента России. Учитывая, что правительство наделено правом законодательной инициативы, а большинство законопроектов готовится в федеральных органах исполнительной власти, именно от организации такого представительства во многом зависит и эффективность законодательного процесса, и качество самих законопроектов.

Во-вторых, системный подход проявляется и в том, что авторы рассматривают государственный аппарат не в статичном положении, а прослеживают развитие каждого из его звеньев на протяжении более 15 лет. Причем делают они это по заранее заданным параметрам, что позволяет представить целостную картину становления, преобразований и реального положения органов государственной власти. Бесспорно, это одна из первых попыток столь подробного исторического экскурса в организацию государственного аппарата современной России.

Читатель с удивлением обнаружит, что ряд институтов, появившиеся в последние год-два, уже имели свои аналоги в начале 1990-х гг. Это касается и должности статс-секретаря, и Общественной палаты и других. Опыт их существования, а также причины ликвидации весьма интересны и поучительны для сегодняшних реформаторов. Да и многие используемые сегодня направления модернизации государственных структур также хорошо известны недавней российской истории.

Необходимо также отметить, что исторический подход к изучению современного государственного аппарата позволяет избежать опрометчивых выводов о случайности и субъективности поворотов его судьбы. В частности, детальное изучение динамики развития института российского президентства в 1991 - 1993 гг., которое провели авторы, анализ компетенции и реальных полномочий первого президента, позволяют сделать вывод, что наделение его статусом главы государства в Конституции Российской Федерации 1993 г. (вместо прежде существовавшего главы исполнительной власти), было объективным закреплением его положения, сложившегося к тому времени. Исторический ракурс предлагает по-новому взглянуть и на другие государственные институты, выявив всю сложность и противоречивость первых шагов их существования. Современное состояние некоторых из них (например, арбитражных судов, прокуратуры) до сих пор испытывают на себе проблемы своего становления.

Другой важный момент, который отмечают авторы - то, что через преобразования некоторых органов государственной власти или их подразделений можно проследить, как менялась государственная политика в той или иной сфере. Авторы совершенно правы, подходя к государственному аппарату как зеркалу политических процессов. Весьма показателен в этом отношении институт полномочных представителей президента в федеральных округах. Образованный в августе 1991 г., он прошел долгий путь трансформации под влиянием отношений между центром и субъектами Федерации. Менялись положение, статус и компетенция полномочных представителей, но они всегда были отражением президентской позиции в этом направлении. Другим "заложником" отношений "центр - регионы" оказались территориальные структуры федеральных органов исполнительной власти, созданные еще в 1993 г. Т.Г. Архипова и Е.П. Малышева рельефно показывают изменение их компетенции под влиянием политики федерального центра. Именно политикой в области федеративных отношений, по мнению авторов, продиктованы и ряд других преобразований: реформа Совета Федерации в 2000 г., создание Государственного Совета при президенте и т.д. Стоит вообще подчеркнуть, что попытка выявить причинно-следственные связи является характерной чертой данного исследования.

Т.Г. Архипова и Е.П. Малышева предложили еще не апробированное для современного государственного аппарата России, но характерное для кафедры истории государственных учреждений и общественных организаций ИАИ РГГУ направление: изучение органов государственной власти через их внутреннее организационное устройство. Взгляд на государственный аппарат через призму трансформации и преобразований структурных подразделений его элементов позволяет ответить на многие вопросы, которые при внешнем его изучении не всегда могут быть объяснены. Развитие структуры аппарата правительства, его количественные и качественные изменения во многом позволяют выявить причины нареканий, в том числе и со стороны президента, в адрес работы кабинета министров.

Одновременно анализ полномочий его аппарата дает основание для выводов о реальном положении и работоспособности российского правительства, степени участия коллегиального органа и его аппарата в решении различных вопросов. Столь же показательно, по мнению авторов, и изучение Администрации президента. Создание, реорганизация и ликвидация ее структур - это не только отражение полномочий государства в различных сферах государственной политики, но и свидетельство того, как изменялось место президентского института в системе российского государственного аппарата, механизм его взаимодействия с другими органами власти и влияния на них.

Кроме того, ведь только через организационное устройство органов государственной власти, деятельность их структурных подразделений можно проследить реальный механизм функционирования государственного аппарата, порядок принятия и реализации решений по различным направлениям государственной политики и, следовательно, объективно оценить процесс становления и развития современной российской государственности.

Книга Т.Г. Архиповой и Е.П. Малышевой представляет собой едва ли не первую попытку дать неполитизированную оценку системе и структуре федеральных органов исполнительной власти, сформировавшейся в результате административной реформы. И опять же, следуя традициям кафедры, авторы досконально изучили все положения о министерствах, агентствах, службах, а также всю нормативную базу самой реформы. Именно на этих материалах основывается их вывод о том, в чем именно реформа дала сбой, какие ее положения не удалось осуществить. Так, смешение функций министерств, агентств и служб, отмечают авторы, произошло именно на уровне положений о конкретных органах (которые они же сами и разрабатывали). Это обстоятельство свело на нет одну из основных идей реформы, обусловило трудности и проблемы пореформенного функционирования исполнительной власти.

Наконец, книга носит не только научный, но и информационно-справочный характер. Во-первых, в ней представлена колоссальная нормативно-правовая база (как действующая, так и уже ставшая историей) организации и функционирования органов государственной власти. Вся эта информация, содержащаяся в подстрочных примечаниях, представляет несомненный интерес для исследователей, практиков и всех интересующихся историей становления, развития и современным состоянием государственного аппарата России.

Во-вторых, в качестве самостоятельных авторы выделяют и изучают такие вопросы, как виды актов всех рассматриваемых в работе органов государственной власти, особенности их подготовки, принятия, источники официальной публикации и порядок вступления в силу. В последнее время, в связи с изменением механизма осуществления государственного управления, именно правовые формы деятельности органов государственной власти приобретают особое значение. Их выражением, как известно, является издание нормативных актов.

Государственные органы устанавливают общепринятые правила поведения, контролируют их исполнение, регулируют осуществление коммерческими и некоммерческими структурами определенных видов деятельности и т. д. Все это осуществляется через правовые акты, которые уполномочен издавать конкретный орган. В современном правовом и информационном пространстве, тем более учитывая частые структурные преобразования, чрезвычайно важно знать и оценивать и эту сторону деятельности государственных структур, которая, к сожалению, еще не получила достаточного освещения на страницах научной литературы. Определенные шаги в этом направлении предприняли Т. Г. Архипова и Е. П. Малышева. Представляется, что в дальнейшем эта проблема еще привлечет внимание исследователей, учитывая провозглашенный российским президентом курс на формирование гражданского общества. Одной из его функций как раз и должен стать контроль за деятельностью государственного аппарата. Чтобы контролировать, надо знать в каких документах она находит отражение, где публикуются эти документы и какую юридическую силу они имеют. Вот такую справочную задачу решает учебник "Современная организация государственных учреждений России".

Таким образом, предложенный авторами исторический подход к исследованию государственного аппарата современной России, сочетающий в себе системный взгляд и детализацию при изучении отдельных его элементов и механизма, позволяет сделать обоснованные выводы о закономерностях и особенностях развития современной российской государственности. Такое направление востребовано отечественной историографией. Время политических оценок и конъюнктуры уступает место изучению реального механизма функционирования государственных институтов с целью определения направлений их дальнейшего развития.

Вверх

Антибольшевистская Россия Rambler's Top100 Рейтинг@Mail.ru