Опыт работы
чиновничества с документами и собственно документооборот в бюрократическом
аппарате императорской России всегда, хотя и по разным причинам, привлекали внимание
советских историков и документоведов. Одним из первых исследований подобного
рода явилась статья историка А. Эйхенвальда «График документооборота времени
Николая I» [1], опубликованная в 1928 г. в
журнале «Техника управления» – печатном органе Института техники управления
(ИТУ), выходившего с 1924 г.
А. Эйхенвальд
проанализировал справочное пособие «Руководство к наглядному изучению
административного порядка течения бумаг в России», изданное в Москве в 1856 г.
без указания авторства. В предисловии анонимный автор сформулировал цель
составления справочного пособия следующим образом: «Принимая в соображение, с
одной стороны, что по неимению достаточных сведений в практическом
делопроизводстве, многие частные лица иногда встречают затруднение в ходатайстве
по прошениям, как подданным ими самими, так и их доверителями, а, с другой
стороны, что скорейшее изучение делопроизводства составляет потребность и
отличие всякого молодого неопытного чиновника, вступающего на поприще
гражданской службы, мы надеемся изданием наглядного способа к познанию течения
бумаг, столь упрощенного в последнее время, заслужить всеобщее благосклонное
внимание и справедливое одобрение» [2].
А. Эйхенвальд
прокомментировал эту мысль неизвестного автора так: «Если добавить, что в самой
книжке описано 159 инстанций прохождения бумаги, то становятся забавными
уверения автора, что делопроизводство в последнее время «столь упрощено», и
приобретает особое освещение скромное замечание, что «частные лица иногда
встречают затруднение»» [3].
Однако далее добавляет: «Наша ирония по отношению к этому нелепому порядку, к
сожалению, однако не должна остаться только иронией историка, с чувством
превосходства взирающего на младенческие годы человечества. Дело в том, что
даже эта книжка показывает, как еще мало сделано нами в области упрощения
аппарата» [4].
Если сравнить
порядок движения документов в местных учреждениях России в середине XIX в. с
современной отечественной практикой, то можно выявить много общего, а значит
ирония А. Эйхенвальда вполне оправдана. Бюрократическая волокита и канцеляризм
были и остаются неотъемлимой реалией российской жизни, а те меры, которые
принимали и принимают специалисты по документационному обеспечению управления и
которые направлены на рационализацию документооборота и его ускорение, носят
скорее поверхностный, формальный характер и не затрагивают сути дела. Почему –
известно из опыта и императорской России, и «государства диктатуры
пролетариата», и «общенародного государства» эпохи «развитого социализма»:
упрощение прохождения документами бюрократических инстанций возможно только
вместе с сокращением численности чиновников, с тем самым «упрощением аппарата».
В своей статье А.
Эйхенвальд приводит выдержки из справочного пособия 1856 г., касающиеся
исключительно движения документов, поступивших из нижнего земского суда в
губернское правление. Департамент министерства и совет министра он не рассматривает. То же вынуждены сделать и
мы. Однако прежде необходимо хотя бы в общих чертах рассмотреть, что собой
представляли оба упомянутых учреждения и каков был состав их служащих.
Образование в Московской и
Петербургской губерниях губернских правлений предусматривалось «Учреждениями
для управления губерний Всероссийской империи» от 7 ноября 1775 г. И
просуществовали они вплоть до 1917 г.
Согласно «Учреждениям», в
губернском правлении, помимо губернатора, числились два советника. С 1824 г. –
три советника и один асессор, которые составляли общее присутствие губернского
правления. Его ведению подлежали решения общих дел: надзор за исполнением законов,
ознакомление (через губернского прокурора) с новыми законами, участие в торгах
на подряды, общие распоряжения по всем вопросам управления.
Исполнительные дела решала
канцелярия губернского правления. В первую четверть XIX в. она подразделялась
на экспедиции, а те, в свою очередь, – на отделения, а последние – на столы. С
1824 г. канцелярии всех губернских правлений делились строго на четыре
отделения, каждое из которых обычно возглавлялось членом правления, а в состав
входили: секретарь, протоколист и другие канцелярские служащие.
Наиболее важные вопросы решались
в первом отделении канцелярии, которое заведовало обнародованием законов и
постановлений, наблюдало за исполнением губернаторских распоряжений и движением
дел, заведовало чиновниками администрации и полиции (определением на должность,
наградами, продвижением, увольнением, выходом на пенсию), вело протоколы общего
присутствия, надзирало за дворянскими, городскими и сельскими сословными
выборами и решало некоторые хозяйственные вопросы (например, устанавливало
«справочные цены» на провиант и фураж).
Через второе отделение губернатор
руководил полицией губернии. Оно занималось делами по «охране веры, благочестия
и добрых нравов», «общего порядка и общественного спокойствия», осуществляло
«попечение об установлении, утверждении и сохранении в ненарушаемости
благонравия, порядка, мира и тишины в селах и деревнях, на землях и на водах,
также и на дорогах, по губерниям прилегающим». Кроме того, оно наблюдало за
проживающими в губернии поднадзорными, посылая об их поведении рапорты в 3-е
отделение собственной его императорского величества канцелярии. Важное место в его деятельности
занимали распоряжения по сыску дезертиров и беглых крестьян. В этом же
отделении находились паспортные дела, дела о раскольниках, некоторые дела
«хозяйственной полиции» (состояние дорог и мостов, почты и почтовых станций,
охрана «народного здравия»).
Третье отделение канцелярии
губернского правления связывало губернатора с судом: вело дела «по надзору за
движением судной части», руководило проведением в полицейских учреждениях
следствий, вело дела по исполнению судебных приговоров (в том числе,
гражданских дел по денежным взысканиям), принимало активное участие в
освидетельствовании умалишенных, управляло местными тюрьмами.
Четвертое отделение ведало
сравнительно второстепенными, с точки зрения администрации, делами, связанными
с хозяйственно-финансовыми вопросами управления: собирало общие сведения «по
предметам благосостояния промышленности» (о населении, его «движении», переписях,
состоянии промышленности и сельского хозяйства), руководило строительством
казенных зданий, земскими и городскими повинностями, наблюдало за исправным
сбором податей, руководило некоторыми «общественными заведениями» [5].
В соответствии с «Учреждениями»,
при губернском правлении по определению Правительствующего сената также состояли губернский
прокурор, губернский стряпчий казенных дел и губернский стряпчий уголовных дел [6].
В законах подчеркивалось, что
губернское правление является основным административным учреждением губернии и,
хотя возглавляется губернатором, но все же представляет собой коллегиальный
орган. Фактически же к середине XIX в. губернское правление превратилось в
своеобразную исполнительную канцелярию при губернаторе, потому что роль его
общего присутствия была сведена к минимуму.
Обширная компетенция губернатора,
естественно, не могла не отражаться на делопроизводстве. В начале 40-х гг. XIX
в. губернатор ежегодно подписывал более 100 тыс. документов или, в среднем, по
270 документов ежедневно (из расчета 274-х «присутственных дней» в году). Если
предположить, что на ознакомление с каждой из этих бумаг губернатор затрачивал
хотя бы по одной минуте, то за прочтением только поступивших за день на подпись
документов он должен был проводить 4 с половиной часа.
Как результат, столь же
значительным было и делопроизводство губернского правления, где в день на
каждого столоначальника приходилось более 20 документов, а это включает в себе
как рассмотрение входящих бумаг, так и составление исходящих. На каждого писца,
соответственно, приходилось по 20 листов переписанного им текста в день [7].
По делам полиции, а также по
вопросам, связанным с состоянием дорог, мостов, почт и почтовых отделений перед
губернским правлением был подотчетен нижний земский суд.
Нижние земские суды были
образованы в каждом уезде в соответствии с «Учреждениями» и просуществовали
вплоть до 1862 г. В нижнем земском суде заседали земский исправник или капитан
и два или три заседателя (в зависимости от величины уезда). Все они избирались
дворянством на три года и утверждались губернатором. При отсутствии дворянства
земский исправник назначался губернским правлением.
Нижний земский суд должен был:
«Во-первых, иметь бдение, дабы в уезде сохранены были благочиние, добронравие и
порядок; 2-е, чтоб предписанное законами полезное повсюду в уезде исполняемо и
сохраняемо было; в случае же нарушения оных, нижний земский суд, по состоянию
дела, несмотря ни на какое лицо, всякого должен приводить к исполнению
предписанного законом; и 3-е, нижний земский суд один в уезде право имеет
приводить в действие повеления правления, решения палат, верхних и уездных
судов и чинить отказы». Кроме того, нижний земской суд должен был: наблюдать,
чтобы в уезде не торговали запрещенным, собирать сведения о ценах на
продовольствие и записывать их ежемесячно в особую книгу для справок, следить
за исправностью мер и весов, следить за тем, чтобы никто в уезде не держал и не
укрывал беглых людей, содержать в исправности дороги и мосты.
На неправильные действия нижнего
земского суда следовало жаловаться в уездный суд, а за отсутствием такового – в
нижнюю расправу [8].
Обратимся теперь к
составу служащих местных учреждений Российской империи в середине XIX в.,
который, включая служащих губернских правлений и нижних земских судов, был
обстоятельно изучен на основании формулярных списков исследователем В.А.
Ивановым [9]. Проведенный им анализ данных о
происхождении служащих, занимавших в 1853 г. табельные и внетабельные должности
в губернских учреждениях Москвы и Калуги, явственно указывает прежде всего на
весьма разнородный их социальный состав. Помимо представителей дворянского
сословия, составлявших меньшинство в губернской администрации, губернское
чиновничество формировалось также за счет выходцев из непривилегированных
сословий, среди которых были дети священнослужителей, обер-офицеров, чиновников,
купцов, мещан и крестьян. В московской администрации среди чиновников,
занимавших табельные должности, дворяне составляли 39 %, в Калужской – 29 %.
В связи с тем, что
для большинства губернских чиновников служба была основным источников дохода,
становится отчасти понятным, почему представители дворянского сословия
оказались в меньшинстве: для разночинцев возможность занимать ту или иную
должность в органах местного управления была равнозначна продвижению по
социальной лестнице и повышению личного материального благосостояния. Схожие
выводы можно сделать и на основе изучения имущественного положения той части
чиновников, в формулярных списках которой указано, что они – выходцы «из
дворян», «российских князей», «графов» и т.д. Среди табельных чиновников
помещики составляли 55 – 57 %, среди канцеляристов – менее половины (38 – 42
%). Среди служащих-недворян число лиц, имевших собственность (крестьян или
землю), исчислялось единицами. Соответственно, дворяне, как, впрочем, и
разночинцы, были кровно заинтересованы в службе в местной администрации.
Все эти
обстоятельства породили стремление к занятию чиновничьих должностей, что имело
следствием как постоянное разбухание бюрократического аппарата, увеличение
штатной численности чиновников, так и усложнение документооборота, увеличение
числа инстанций, которые проходили документы, и времени, которое тратилось на
это прохождение. Так создавалась почва для распространения бюрократизма,
формализма и волокиты – самых характерных черт российкого государственного аппарата.
Яркой иллюстрацией
этого может послужить, в частности, графическая схема, которую неизвестный
автор из самых лучших побуждений поместил в справочном пособии 1856 г. В ней во
всех деталях показано движение бумаг, поступивших в губернское правление из
нижнего земского суда, с полным перечислением всех инстанций и описанием
выполняемых на каждом этапе операций, то есть именно то, под чем в современной
практике документационного обеспечения управления понимают «движение документов
в организации с момента их создания или получения до завершения исполнения или
отправления» [10] (или документооборот).
Изложим эту схему с
сохранием тогдашней стилистики и орфографии:
1) Дежурный
расписывается в приеме пакета, содержащего бумагу, записывает его в дежурную
книгу и отдает
2) Главному
регистратору, который распечатывает пакет и представляет бумагу
3) Старшему
секретарю, который, прочитав бумагу, делает на ней пометку, в какое отделение
ее передать и возвращает ее
4) Главному
регистратору, а этот, рассортировав все поступившие в тот день бумаги, раздает
их под расписку в отделения, из коих в каждом имеется свой
5) Младший
регистратор, записывающий бумагу во «входящий реестр» и отдающий ее
6) Столоначальнику,
который, расписавшись в ее приеме, передает ее
7) Помощнику
столоначальника, обязанному записать ее в «настольный реестр» и тотчас
возвратить
8) Столоначальнику,
который подает ее
9) Секретарю
отделения, а этот представляет ее
10) Советнику
отделения, который пишет на ней краткую резолюцию: «к докладу, к сведению, к
руководству», или «доложить, принять к сведению»;
11) Столоначальник
обратно берет бумагу и отдает ее
12) Помощнику
своему, который отмечает резолюцию во входящем реестре и возвращает бумагу
13)
Столоначальнику. Здесь, по содержанию входящей бумаги, составляется на
основании справки с законами, проект журнала. Столоначальник представляет
проект журнала
14) Секретарю
отделения, который, проверив законы и рассмотрев проект, подает его
15) Советнику
отделения, этот пишет от своего лица мнение и все это отдает
16) Секретарю
отделения для передачи
17) Столоначальнику
и для переписки
18) Писарю. Проект
уже становится настоящим журналом, разрешающим входящую бумагу, и требует
следующего порядка:
19) Столоначальник
его исправляет,
20) Секретарь
отделения его скрепляет,
21) Советник
отделения его подписывает, а за ним подписывают
22 – 24) Два
советника и асессор; от них журнал передается
25) Старшему
секретарю, который отсылает его для подписи
26)
Вице-губернатору, а этот возвращает его
27) Старшему
секретарю для доклада
28) Губернатору,
который, подписав, возвращает журнал
29) Старшему
секретарю, который и отдает его
30) Главному
регистратору, а этот записывает его в книгу регистратуры, выставляет на нем
номер и отсылает его
31) Письмоводителю
прокурора, расписывающемуся в его получении и представляющим его
32) Прокурору,
который его пропускает, то есть утверждает «своим подписом» и отдает обратно
33) Письмоводителю
для передачи с распискою
34) Главному
регистратору, который, расписавшись в получении журнала, отдает его
35) Младшему
регистратору для представления
36) Секретарю
отделения, который передает его для исполнения
37)
Столоначальнику, а этот
38) Помощнику
своему. Здесь начинается исполнение журнала, идущая от помощника
Столоначальника к
39)
Столоначальнику, который просматривает черновое исполнение и подает его
40) Секретарю отделения, который
также просматривает и подает его
41) Советнику
отделения, который еще раз его просматривает и возвращает
42) Секретарю
отделения, а этот уже сдает его
43) Столоначальнику,
который в свою очередь передает его
44) Писарю для
переписки. Здесь черновое исполнение становится беловым, которое
45) Столоначальник
исправляет,
46) Секретарь
отделения скрепляет,
47) Советник
отделения подписывает и передает
48) Секретарю
отделения, который его отсылает
49) Старшему
секретарю, а этот его докладывает
50) Губернатору,
который его подписывает и передает
51) Старшему
секретарю для отдачи
52) Главному
регистратору, имеющему обязанность все бумаги, подписанные губернатором,
сортировать по отделениям губернского правления и отдавать их под расписку
53) Младшему
регистратору, который записывает ее в исходящий реестр и «занумеровывает», а
потом, запечатав в пакет, отдает
54) Дежурному для
записи в «разносную книгу» и для отдачи
55) Рассыльному,
который и относит бумагу по адресу [11].
Анализируя эту
схему, мы, вслед за А. Эйхенвальдом, видим, что основные принципы
документооборота середины XIX в. – прохождение документами инстанций сначала
снизу вверх, а затем сверху вниз, – действовали не только в начале XX в., но
используются и до сих пор. Цепочка из 55-ти операций, конечно же, значительно
сократилась, но содержание их осталось прежним. Так, первым четырем пунктам
инструкции 1856 г. соответствует выделяемый современными специалистами в области
документационного обеспечения управления этап «прием и первичная обработка
документов», вторым шести – «предварительное рассмотрение и распределение
документов»; пунктам 38) – 55) – «исполнение документов и отправка».
Единственное фундаментальное изменение коснулось порядка регистрации: если
раньше бумаги обязаны были регистрироваться на каждом этапе, то теперь – всего
лишь один раз, централизовано.
Таким образом,
можно прийти к выводу, сохраняющему актуальность и поныне: причина затруднений,
с которыми сталкивались частные лица при обращении в местные органы управления
в середине XIX в., кроется в нерешенности, точнее – нерешаемости, вековой
проблемы российской бюроктатии. А именно: как рационализировать документооборот
без «упрощения аппарата».
Примечания
[1] Эйхенвальд А. График
документооборота времени Николая I // Техника управления. 1928. № 15–16. С.
423–425.
[2] Там же. С 423.
[3] Там же.
[4] Там же.
[5] Ерошкин Н.П. Местные
государственные учреждения дореформенной России (1800 – 1860 гг.). М., 1985. С.
24–26.
[6] Государственные учреждения
России в XVIII в. (законодательные материалы): Справочное пособие. М., 1960. С.
444.
[7] Ерошкин Н.П. Указ. соч.
С. 27.
[8] Государственные учреждения
России в XVIII в. (законодательные материалы). С. 465.
[9] Иванов В.А. Губернское
чиновничество 50–60 гг. XIX в. в России (по материалам Московской и Калужской
губерний): Историко-источниковедческие очерки. Калуга, 1994. С. 36–75.
[10] ГОСТ Р51141-98. Делопроизводство
и архивное дело. Термины и определения. М., 1998. С. 4.
[11] Эйхенвальд А. Указ. соч.
С. 424–425.
